小金库的认定标准

机关单位对联  点击:   2019-03-19

第一篇小金库的认定标准:小金库最新定义


近期,中央在全国范围内开展“小金库”专项治理工作,先后下发了《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉的通知》(中办发〔2009〕18号)及《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》(中纪发〔2009〕7号)。此次治理工作对“小金库”的定义进行了新界定,明确了“小金库”的七种表现形式
一、“小金库”两次定义区别
“小金库”概念的界定是开展“小金库”治理工作中最基础的内容。只有解决了概念界定问题,才能准确把握“小金库”的内涵和外延,进而判定“小金库”的是与非,决定“罚”与“非罚”。
“小金库”概念经历了一个历史演化的过程。
1989年11月,国务院下发《关于清理检查“小金库”的通知》。此后,财政部和国务院大检查办公室下发《贯彻落实国务院〈关于清理检查“小金库”的通知〉的具体规定》,首次对“小金库”的概念作出明确定义:凡侵占、截留国家和单位的收入,化大公为小公,化公为私,未列入本单位财会部门收支,私存私放的各项资金,均属于“小金库”。可见,当时对“小金库”的界定考虑以下几个要点:一是侵占或截留国家和单位的收入,也就是公有财产;二是未列入本单位财会部门收支,也就是资金没有走单位的收支往来;三是必须是私存私放,这是“小金库”检查中最容易识别的特征。
1995年,国家再次对“小金库”组织大规模清理。国务院办公厅转发了《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》。其后,财政部、审计署、中国人民银行下发《关于进一步抓好清理检查“小金库”工作几点意见的通知》。此次清理中,将“小金库”的概念界定为:凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金,均属于“小金库”。从该定义可以看出,这个时期对“小金库”的认定主要考虑以下几个要点:一是强调违反国家财经法规及其他有关规定;二是强调侵占或截留国家和单位的收入;三是未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理;四是强调私存私放。从这四个要素可以看出,本次界定突出强调了国家财经法规、单位财务会计账簿以及预算管理的重要性。这反映出当时我国在财经管理和财务制度规范方面已经取得了很大进步。
2009年,在经过长达两年多深入调研和征求意见的基础上,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》。同年,中央纪委、监察部、财政部、审计署联合下发了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》。在上述两个规范中,“小金库”的法律概念得到了重新界定:违反法律法规及其他有关规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产,均属于“小金库”。从这个概念可以看出,对“小金库”认定的新标准只强调两个要点:一是违反法律法规及其他有关规定;二是应列入而未列入符合规定的单位账簿。
通过对“小金库”法律概念的演化历史进行分析,我们可以看出“小金库”概念呈现出鲜明的时代烙印,具有以下两个特点:
在客观方面,随着经济社会的发展,设立“小金库”违法行为的手法不断翻新,“小金库”的表现形式和种类越来越多。当前,“小金库”表现形式已经不仅仅局限于资金,而且拓展到各项资金、有价证券,以及通过“小金库”资金(有价证券)进而衍生形成的资产。如2010年,中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委印发的《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》中,列举了国有企业“小金库”的形式包括:现金形式、银行存款形式、有价证券形式以及固定资产形式、股权和债权形式。固定资产形式的“小金库”通常表现为汽车、房产和设备等。这些资产不在账面反映,为“小金库”进一步生成孳息提供了条件。股权与债权主要是指企业“小金库”对外投资和借款形成的股权和债权,这种股权、债权关系往往是以一种契约或协议的形式出现的,甚至是口头上的承诺,因而隐蔽性更强。可见,现在的“小金库”与传统意义上的“小金库”区别越来越大。
在主观方面,国家有关职能部门和学术界对“小金库”现象和法律本质的认识越来越深入。这反映在“小金库”概念的界定上,即立法者认识的深入,促进了立法水平的提高,致使对“小金库”概念的界定越来越清晰、明确,用语越来越规范、简洁。特别是以2009年“小金库”概念为例,不再突出设立“小金库”的手段和方法,不再区分单位财务会计账内或者预算管理,不再强调“私存私放”的形式,关键是看“各项资金(有价证券)及其形成的资产”是否列入符合规定的单位会计账簿。2010年,监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署等四部委制定出台了《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》,采用并确认了对“小金库”概念的这一定义。
2009年治理在借鉴以往“小金库”的定义,充分吸取现行法律、法规相关规定内容,并广泛征求部门与地方意见,经反复研究与讨论,将“小金库”定义为:违反法律法规及其他有关规定,应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。
与旧定义比较,新定义主要体理在三个方面:一是不突出设立“小金库”的手段和方法;二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理,强调“符合规定”的单位账簿;三是 “小金库”不仅仅局限在资金,强调各项资金及其形成的资产。认定是否属于“小金库“,关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。
二、“小金库”的形成方式
本次《实施办法》对“小金库”表现形式高度概括为7种,这也是小金库”的主要形成方式,主要包括:
1、违规收费、罚款及摊派设立“小金库”;
2、用资产处置、出租收入设立“小金库”;
3、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立 “小金库”;
4、经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”;
5、虚列支出转出资金设立“小金库”;
6、以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”;
7、上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。
这7种形式并没有涵盖“小金库”的全部形成方式,只是列举了常见的主要的形成方式。1、2、4的特点是收入不入法定帐册,截留收入;3、5、6、7的共同点是先在账上通过套取、骗取或虚列支出等手手段将钱取出或转出,再进行消费或支出;
三、“小金库”的存放形态
从实际情况来看,“小金库”存在形态十分繁杂,具体来说:
1、现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是:支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里,主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去,最为方便、快捷。表现为:一是收入不入账,通常利用非正规票据或自制票据,甚至私刻公章财务章,将收取的房租、管理费、版面费、废品变卖收入等不入账,或利用一些个人交款后索取发票的意识不强,收款单位以各种借口不开发票,将其收入隐藏形成“小金库”。二是采用虚列支出的方法套取现金。如:以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额,将差额部分单独存放,形成小金库。四是商业行为的各种回扣等。
2、银行存款形态。银行存款形态的“小金库"金额往往较大,主要由单位或部门支配,一般挂靠于二级单位或关联单位,有的以个人存款形式存在。有的将收入存放在下属单位,通过下属单位走账,将其成为私设“小金库”的“避风港”。有的通过收入转移、将资金直接存入个人账户,躲避日常监管等。
3、往来款形态。有的单位将应该列入收入的资金不作收入,长期挂在“暂存”账上,还有将公款私自借出,以“暂付”款名义挂账长期不还,或将支出直接冲减“暂存”或“暂付”。
4、有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的“小金库”在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲置资金、“小金库”资金违法理财或套取(虚列支出)资金形成的产物。
5、固定资产形态。固定资产形式的“小金库”,多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映,为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础,账外固定资产来源主要有:一是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的,二是利用特殊资源与其他单位合作获取的,三是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段,让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等,挂靠在外单位,在本单位不但不入账,就连账外账也没有,表面上可能表现为某种借用关系。四是获得捐赠固定资产。有的单位利用账外门面房、房屋、设备等出租,收取租金收入,设立“小金库”。有的单位即使固定资产在账内反映,但搞“阴阳合同”,仅将部分收入纳入账内,有的单位则直接在承租方消费,以支抵收,收支均不入账。
6、股权和债权形态。股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现,甚至是一种口头上的承诺。其来源可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系,没有在账上反映,形成账外“小金库”;也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股",成为“小金库"。这种形式的“小金库”隐蔽性较强,只有经办人和单位(部门)领导等少数几个人知道,有的单位只有一人知道。
四、“小金库”资金的使用方向
1、以为职工谋福利、留住人才为借口乱发资金、补贴。
2、拉关系走后门进行请客送礼或为有关部门付账。
3、小团体旅游的费用。
4、购置不便公开的商品。
5、少数几个人私分。
6、用途不便公开或应由个人支付的费用。
7、单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”。
8、其他。
五、发现“小金库”的处理、处罚
根据《实施办法》,对专项治理中发现的“小金库”,要严格按照“依法处理,宽严相济”的原则进行处理。
1、“小金库”治理工作鼓励自查,对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的,对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚,对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。对自查出的“小金库”,要如数转入符合规定的单位账簿,依法进行财务、税务等相关处理。各部门各单位对其所属单位进行的内部检查,视同自查。
2、对被查发现的“小金库”,除依法进行财务、税务等相关处理外,还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚,并依纪依法追究责任。
对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员,依照《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》,严肃追究责任。
3、对专项治理工作中走过场的部门和单位,主管部门和专项治理领导机构要及时了解掌握有关情况,给予通报批评并责令整改;对问题严重的,要追究主要负责人的责任。
4、对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的,或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的,要按照有关规定从重处理。涉嫌犯罪的,移交司法机关依法处理。
5、《意见》下发后再设立“小金库”的,对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理,按照组织程序先予以免职,再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。
   6、对专项治理工作中发现的其他违反法律法规的问题,按国家有关法律法规进行处理。                  

第二篇小金库的认定标准:“小金库”专项治理工作的基本政策|颍上财政网


一、“小金库”的概念和认定标准
(一)小金库的名称概念
“小金库”是民间俗语,不是法律规范用语。始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小金柜”,八十年代开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。认定小金库的常用法律依据:
1、《中华人民共和国会计法》:第三条、第九条、第十六条
2、《财政违法行为处罚处分条例》:第十七条
3、《中华人民共和国公司法》:第一百七十二条
“小金库”定义的演变,1995年,国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》:凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金,均属“小金库”。
2009年,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》(中办发[2009]18号):凡违反法律法规及其他有关规定,应列入未列入符合规定的单位帐薄的各项资金(含有价证卷)及其形成的资产。
(二)“小金库”的认定标准
认定是否属于“小金库”,唯一的标准是资金和资产是否列入符合规定的单位帐薄。
许多违规行为的性质类似于“小金库”,如在往来科目中列收列支;超范围、超标准发放资金津贴;公款旅游;请客送礼等,但只要在规定的会计帐薄内进行了真实、完整的反映与核算,就不能认定为“小金库”,只能按违反财政、财务、会计法律法规进行处理。
“小金库”的存在形态:现金、银行存款、有价证券、固定资产;股权和债权投资、存货、无形资产。
“小金库”认定的具体标准:
1、记帐主体是否符合规定(主体正确):是否列入正确的核算单位,各单位分别核算自身的业务事项:
2、帐薄形式是否符合规定(帐薄合法):是否列入符合规定的会计帐薄,由各单位财务部门设立的会计帐薄。
3、核算内容是否符合规定(内容真实):是否真实、完整地列入帐薄,如实核算反映各项经济业务。
二、“小金库”专项治理的范围
《意见》明确指出:“小金库”治理工作先在党政机关、事业单位开展,再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。今年除继续深化党政机关和事业单位治理外,还包括依法在民政部门登记的社会团体和公募基金会、国有及国有控股企业。
1、社会团体的治理范围
主要是指按照《社会团体登记管理条例》(国务院令第250号)规定,由中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
公募基金会是指按照《基金会管理条例》(中华人民共和国国务院令第400号)规定,面向公众募捐,利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的成立的非营利性法人。
关于治理范围,有三点需要说明:
一是基金会是广义社会团体的一类。由于公募基金会的资金来源主要是社会资金或财政补助资金,且从事社会公益事业,社会影响大,人民群众特别关注。因此,将其纳入此次治理范围。
二是治理范围不包括经国务院批准免于登记的社会团体,军队系统的社会团体,以及机关、团体、企业、事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。
三是学术性社会团体和县级社会团体是否纳入治理范围的问题。按照《意见》要求,治理工作应全面覆盖。社会团体无论规模大小、收入多少都应列入治理范围,进行自查自纠。在重点检查阶段,各地治理机构结合自身实际决定是否将学术性社会团体和县级社会团体纳入重点检查范围。
2、国有及国有控股企业的治理范围
《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》(中纪发[2010]29号)(以下简称《国企实施办法》)明确指出:国有及国有控股企业包括国有独资企业、国有独资公司以及国有资本占实质控制地位的有限责任公司和股份有限公司。
此次国有及国有控股企业(不包含国有及国有控股金融企业)“小金库”专项治理范围包括:
一是由各级国有资产监督管理机构履行出资人职责和受托管理的国有及国有控股企业;
二是由各级人民政府及部门、机构管理的国有及国有控投企业;
三是由各事业单位、社会团体管理的国有及国有控股企业。
国有及国有控股企业具体包括:
一是按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》及相关法律法规设立的国有独资企业;
二是依照《中华人民共和国公司法》设立的国有独资公司;
三是依照《中华人民共和国公司法》由两个及两个以上的国有独资公司或者各级人民政府及其部门、机构或者其他国有单位出资设立的有限公司和股份有限公司;
四是国有资本占实收资本50%以上的有限责任公司和股份有限公司;
五是国有资本占实收资本的比例虽然不足50%,但国有资本投资者享有表决权已足以对股东(大会)的决议产生重大影响的有限责任公司和股份有限公司;
六是国有资本占实收资本虽然不足50%,但通过投资关系、协议或者其他安排,国有资本投资者能够实际支配企业行为的有限公司和股份有限公司。
七是其他。
对于国有资本不占实质控股地位的国有控股企业不纳入专项治理范围。
三、“小金库”的主要表现形式
(一)隐匿收入设立“小金库”主要手段
1、截留销售和劳务等经营收入、销售收入、劳务收入、利息收入、佣金手续费收入;
2、资产出租使用收入:隐匿或计入下属单位;
3、转移资产处置收入;
4、坐支截留收取的会议费、培训费;
5、税务部门返还的三代手续费;
6、转移收入到下属单位。
(二)虚列支出设立“小金库”主要手段。
1、以会议费、培训费等名义套取资金;
2、虚列资料费、劳务费等发放津贴补贴;
3、以假发票、假票据、假合同等套取资金;
4、虚列工资福利费等人工成本套取资金。
(三)转移资产设立“小金库”主要手段
1、固定资产未纳入帐薄核算;
2、对外投资未纳入帐薄核算;
3、无形资产未纳入帐薄核算;
4、下属单位清算遗留资产未纳入帐薄核算。
(四)其他形式设立“小金库”
1、下属单位收支未设帐核算;
2、私设会计帐薄核算。
四、自查自纠工作应把握好以下几个方面
为切实做好“小金库”自查自纠工作,必须重点把握的政策规定主要有四点:
一是自查面必须达到100%。按照《社团实施办法》、《国企实施办法》(以下统称实施办法)规定应当纳入治理范围或试点范围的社会团体和国有及国有控股企业、国有及国有控股金融企业(以下统称国有企业)都应当开展自查自纠,要做到横向到边、纵向到底,全面覆盖。
二是切实落实责任追究制。《实施办法》要求建立责任追究制的,社会团体和国有企业主要负责人是“小金库”自查自纠的第一责任人,对自查自纠情况负完全责任。各单位填报的《单位“小金库”自查自纠情况报告表》除了加盖单位公章外,单位负责人和财务负责人均要签字确认,要对报表的真实性和完整性负责。
二是内部自查问题。各社会团体、国有企业对其所属单位或企业的内部检查,视同自查。其目的也是为了尽量把问题解决在自查自纠阶段。考虑到“小金库”问题千差万别,应根据具体情节区别对待。
四是对已查处问题的政策规定。社会团体、国有企业的“小金库”问题已经按照纪检监察机关、财政部门、审计部门、国有资产监督管理部门或业务主管部门、司法机关等有关处理决定、批复、裁定判决等进行整改,或报经国有资产监督管理部门或业务主管部门同意或备案,相关收入、支出、资产等已经于《实施办法》下发前全部纳入规定帐薄核算的,可以不再填列自查自纠情况报告表,但应当在自查自纠报告中进行说明。
五、“小金库”问题的处理处罚
(一)“小金库”问题处理处罚方式
根据我国现行的法律、法规,以及党的有关文件,目前的主要方式主要有处理、行政处罚、党纪政纪处分以及组织处理等。
1、        处理
处理是指财政、审计等执法部门对单位和个人财政违法行为的制止和纠正措施。对于财政违法行为,无论是否给予行政处罚和党纪政纪处分,都应区别情况采取及时、有效的处理措施,这样才能避免造成更大的损失。
《财政违法行为处罚处分条例》中对财政违法行为的处理措施基本可分为:
1、责令改正(责令停止执行);
2、调整有关会计帐目;
3、收缴应当上缴的财政收入;
4、限期退还违法所得(限期退还被侵占的国有资产);
5、追回有关财政资金(国家建设资金);
6、暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项(核减或停止拨付工程投资);
7、销毁非法印制的票据或撤消非法帐户。
2、行政处罚
行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒,促使其以后不再犯,依法对行为相对人违反法律未构成犯罪的行为,给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的具体行政行为。
在《财政违法行为处罚处分条例》中,行政处罚的种类主要包括:(1)警告;(2)通报批评;(3)罚款;(4)没收违法所得;(5)公告。
在《会计法》中,对违反《会计法》的单位和个人。行政处罚种类主要包括:(1)罚款;(2)通报。
对有关会计人员,县以上人民政府财政部门有权吊销其会计从业资格证书,在《社会团体登记管理条例》中,行政处罚种类主要包括:(1)警告;(2)责令改正;(3)限期停止活动,并可以责令撤换直接负责的主管人员;(4)撤销登记;(5)罚款;(6)没收违法所得。
在《基金会管理条例》和《税收征收管理法》中,行政处罚也均有有关规定。
《行政处罚法》是行政处罚行为的法律规范,根据《行政处罚法》的有关规定,需要特别说明三点:
一是《行政处罚法》第二十条规定,行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。
二是《行政处罚法》第二十四条规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。
三是《行政处罚法》第二十九条规定,违法行为在两年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日计算,违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。
3、党纪政纪处分
党纪政纪处分是指党的机关、国家行政机关依法对违反党的纪律或行政纪律的中共党员、国家公务员,依照法定权限和程序实施的一种惩戒措施。
《中国共产党纪律处分条例》中对党员的纪律处分划分为:1、警告;2、严重警告;3、撤销党内职务;4、留党察看;5、开除党籍。
《行政监察法》和《公务员法》规定,政纪(行政)处分包括:1、警告;2、记过;3、记大过;4、降级;5、撤职;6、开除。
实施行政处分的主体是监察机关和任命机关。
为进一步明确职责、落实政策,中央纪委、监察部已经制定并下发了《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》,对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员,严肃追究责任。
4、组织处理:
组织处理是指根据中央有关文件精神,组织处理是指党组织按照干部管理权限,对涉嫌违反党纪的党员干部,进行必要的岗位、职务调整的组织措施。
组织处理的方式有三种:(1)停职、即暂时停止履行职务,检查反省问题;(2)调整岗位,即调离现工作岗位;(3)免职,即免去或者建议免去担任的党内外领导职务。
以上组织处理方式可以单独使用,也可以合并使用。
《意见》中明确规定:自《意见》下发后再设立“小金库”的,对主要领导、分管领导和直接责任要严肃处理,按照组织程序先予免职。再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。
最后,还要强调一点,在“小金库”专项治理工作中,发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等,涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须移交司法机关。
(二)处理处罚的基本政策
1、自查从宽。鼓励自查、支持自查、依靠自查
(1)凡自查认真、纠正及时的,对责任单位可从轻、减轻或免于行政处罚,对有关责任人员可从轻、减轻或免于处分。但财政、财务、会计、税务处理是必须的,不得免除。
(2)各部门、各单位对所属单位进行的内部检查,视同自查,从宽处理。
2、被查从严
对被查发现的“小金库”,除依法进行财务、税收等相关处理外,还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚,并依纪依法追究责任。金额巨大、情节严重的,要从重处理。
3、严惩顶风违纪
对在治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的,要从重处理。
《意见》下发(2009年4月)后再设立“小金库”的,对主要领导、分管领导和直接责任人,按照组织程序先予以免职,再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。
对于自查自纠发现的在《意见》下发后设立的“小金库”问题。为鼓励社会团体和国有企业尽可能通过自查自纠发现问题,对于自查自纠发现的《意见》下发后设立的“小金库”按照“从轻从宽”原则,可以不予免职。但以下三种情况除外;
一是涉及刑事犯罪的,应当依法移送司法机关处理;
二是对于《实施办法》下发后新设立“小金库”的,仍然要先免职、后严肃追究责任;
三是对于重点检查发现的,《意见》下发后设立的“小金库”问题,一律先免职、后严肃追究责任。
对《意见》下发后使用“小金库”款项的,从重处理。
六、社会团体“小金库”专项治理的几个具体问题
1、2009年已同党政机关和事业单位进行“小金库”治理的社会团体,今年仍要按照社会团体专项治理办法进行治理。
2、免予登记的社会团体,不纳入今年社会团体专项治理范围。
3、社会团体“小金库”治理工作组织实施总体方式:
(1)通过业务主管单位为责任主体进行具体组织治理工作,强调业务主管单位的治理工作责任主体;
(2)业务主管单位可根据实际情况和需要对主管的社会团体和公募基金会开展内部检查视同自查;
(3)各社会团体的治理工作报告和报表通过业务主管单位收集、汇总上报各级治理办公室。
4、在地方民政部门登记管理,业务主管单位是中央、省垂管部门的社会团体。应按照社会团体的登记管理机关划分,以分级管理的原则,由地方分级负责治理;同时,报表统计工作也由地方负责汇总统计。地方检查组在重点检查时,如需延伸检查业务主管单位的,应向省治理办报告,由省治理办统一协调处理。检查发现业务主管单位的问题,应上报省治理办统一处理。
5、部分社会团体的业务主管单位只负责业务指导,其人、财、物等由相关单位管理或代管,这类社会团体的“小金库”治理工作,业务主管单位可与代管单位协商共同采取措施解决。但数据上报应归口业务主管单位统一上报。
6、有关单位、国有企业等内部设立的未经民政部门登记管理的团体,这类团体不在社会团体治理范围,但应当纳入有关部门(单位)或国有企业“小金库”专项治理范围,此类社会团体收支及资产情况已经在有关部门(单位)或国有企业会计帐簿上核算的,不属于“小金库”;但未在有关部门(单位)或国有企业会计帐簿上进行核算的,即使该社会团体内部已经设置帐簿的,都应当认定为“小金库”。
7、国有企业代为管理的社会团体,按照《社团实施办法》有关规定,由其业务主管单位组织开展专项治理工作,但在国有企业“小金库”专项治理工作中也可以对其开展延伸检查。
8、社会团体利用业务主管单位的行政审批事项绑定的经营服务性收费,属于业务主管单位而列入社会团体的帐户,应认定是业务主管单位的“小金库”,在党政机关和事业单位的报表中反映;经营服务性收费属于社会团体而未入帐的,应认定是社会团体的“小金库”,在社会团体的报表中反映。
9、业务主管单位或代管单位将本单位经费转拨给社会团体形成社团的经营性收入,开支业务主管单位或代管单位的相关费用,此类问题应认定为业务主管单位或代管单位的“小金库”,应按业务主管单位或代管单位的“小金库”治理报表要求填报并单独上报。
七、国有及国有控股企业“小金库”专项治理的几个具体问题
1、地方国有及国有控股金融类企业“小金库”专项治理工作由银监会、证监会、保监会分别牵头组织实施。
2、各级党委管理的国有及国有控股企业应纳入专项治理范围。
3、供销合作社系统所属企业应当参照《国企实施办法》纳入专项治理范围。
4、《国企实施办法》下发前尚未注销的长期亏损、关停并转或正在进行破产重组、改革改制的国有及国有控股企业应纳入专项治理范围;对于在《实施办法》下发后至自查自纠报告报送前(9月底)已经注销的国有企业也应当纳入专项治理范围,可以不单独填报自查自纠报告表,但应当在自查自纠报告中进行说明。
5、国有及国有控股企业或有关部门委托经营或对外承包的企业应纳入延伸范围开展专项治理,并要特别关注相关租金或承包费是否纳入规定帐簿核算。
6、国有及国有控股企业厂办集体企业等多经企业,与所属企业密切相关,应当作为国有企业的延伸范围开展专项治理。
7、国有企业工会经费、党团经费、职工持股会相关资产(含投资设立的企业)的使用和处置情况关系不仅涉及到企业职工的合法权益,而且与国有企业财务收支密切相关,也应当纳入专项治理。
8、境外企业和中外合资企业中方人员劳务费用结余应当纳入中方人员派出企业(单位)帐簿核算,未纳入派出企业(单位)帐簿的,或者在劳务费用结余中坐收坐支的,应当认定为“小金库”。
9、国有企业接受捐赠的用于生产经营、能够为企业带来经济利益的实物应当纳入财务帐簿核算,未纳入财务帐簿核算的应当认定为“小金库”;国有企业接受捐赠的不能用于生产经营、不能为企业带来经济利益的实物,只要已在辅助帐簿反映就不认定为“小金库”。
以上内容是本人根据相关政策文件和会议精神,对今年“小金库”专项治理工作基本政策的一些认识和看法,时间仓促,可能还有很多考虑不周之处,请各位批评指正,最终请以正式文件为准。

第三篇小金库的认定标准:“小金库”行为的认定与处理处罚


“小金库”行为的认定与处理处罚在审计业务中,经常查处被审计单位私设“小金库”的问题。但是,由于对“小金库”概念认识的模糊,加之具体情况复杂,致使问题定性不准、审计处理处罚不当。最常见的错误是将帐务处理的技术性失误,拔高定性为“小金库”,极大地增大了审计风险;将涉及个人贪污行为、共同贪污行为避重就轻定性为“小金库”,使不法分子逃脱了法律的惩罚。为此,审计工作者需要认真弄清“小金库”的认定与处理处罚的相关事项。
      一、概念
      单位违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,采取单位集体研究决定或者单位的主要负责人决定、直接工作人员实施的形式;通过隐瞒收入、虚列支出等途径;使用不列入单位财务会计部门帐内或不纳入预算管理、私存私放、另立账簿核算等不正当手段和方法;进行筹集为本单位、小团体自行分配使用的违规资金。称为“小金库”。“小金库”行为在性质方面表现为违反财经法规和财经纪律。
      二、构成要件
      (一)、主体
      小金库行为的主体是特殊主体,即单位和单位责任人员。单位主要是指机关、团体、企业、事业单位、公司。
      1、机关包括:全国人民代表大会常务委员会所属常设工作机构、地方各级人民代表大会常务委员会所属常设工作机构,国务院所属各部门、地方各级人民政府及其所属各部门,中国人民解放军所属各机关,各级司法机关。
      2、团体包括:各级政党组织,各级政协组织,各级工会组织,各级共产主义青年团组织,各级妇女联合会组织,其他社会团体。
      3、企业包括:具备法人条件的国有企业、集体企业。
      4、事业单位包括:实行全额、差额和自收自支预算管理的事业单位,国有企业兴办的事业单位,财产属于国有的其他事业单位。
      5、公司是指公司法的规定在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司。具体的讲是指国有独资公司和国有控股公司。
      6、单位责任人员是指负有责任管理单位财务的主管人员和直接工作人员。
      (二)、客体
      “小金库”行为所侵害的客体可分为隐瞒侵占、截留国家收入和单位收入构成的“小金库”和隐瞒单位收入构成的“小金库”两种类型。
      1、隐瞒侵占、截留国家收入构成的“小金库”行为所侵害的客体是国家财产的所有权;国家经济活动的正常秩序。
      2、隐瞒单位收入构成的“小金库”行为所侵害的客体是单位的财产在正常经济业务中的占有权、使用权和收益权;单位经济活动的正常秩序。
      (三)、主观方面
      “小金库”行为在主观方面为单位思想和行为的故意体现。单位明知侵占、截留国家和单位收入,但采取单位集体研究决定或者单位的主要负责任人决定,直接工作人员实施形式,使用不正当的手段和方法设置“小金库”,其目的明确。所谓故意是单位领导人、领导集体、负有责任管理单位财务的直接工作人员。明知自己的行为发生破坏经济秩序、危害社会的结果而希望或放任这种结果发生的心理态度。所谓集体决定是指经过根据法律法规单位章程、制度,有权代表单位思想和行为的机构研究决定。所谓负责人决定是指经过根据法律法规单位章程、制度,有权代表单位思想和行为的个人决定。所谓直接工作人员实施是指负有责任管理单位财务的直接工作人员在单位思想的授意下而实施的财务行为。
      (四)、客观方面
      “小金库”行为在客观方面表现为以弄虚作假等不正当手段将侵占、截留国家和单位收入,进行隐瞒、私存私放、资金归本单位所有或者小团体所有在单位法定账簿以外,另立账簿核算,形成的客观事实。“小金库”行为的目的即为本单位或者小团体谋利益。
      三、表现形式
      1、资金具有很强的隐蔽性:一般采用永久性掩盖手段,法定账簿做平账目,不留破绽。具体表现为不列入单位法定会计账簿内核算,采取不正当的手段和方法隐瞒收入,虚列支出,由单位直接工作人员另立账簿核算,私存私放,公款私存,逃避监督。
      2、改变资金的所有权或用途:一是改变资金的所有权,其主要发生在隐瞒国家收入部份,其主要类型有::非法经营收入,弄虚作假,虚报冒领各种奖励补助收入,某些收入不入账,如违约金、罚款、赔偿费等,其共同点是将国家财产和集体财产的所有权转变为单位或小团体的所有权,化“大公”为“小公”。二是改变资金的用途,其主要发生在虚列支出和隐瞒单位收入部份,其主要类型有:隐瞒单位收入,假经济业务事项,假发票套取单位资金或专项资金,其共同点是资金性质仍旧是单位的所有权,改变的仅是单位资金的用途。化生产资金为消费资金。
      四、审计认定依据
      (一)、审计认定法规依据
      1、要求入账的依据:《中华人民共和国会计法》第三条:“各单位必须依法设置会计账簿,并保证其真实、完整。”第九条:“各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算,填制会计凭证,登记会计账簿,编制财务会计报告。”
      2、严禁账外核算的依据:《中华人民共和国会计法》第十六条:“各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算,不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记核算。”《中华人民共和国公司法》第一百八十一条:“公司除法定的会计账册外,不得另立会计账册。”
      3、具体行为认定的依据:《国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》(国办发[1995]29号)第一条:“凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金均属‘小金库’”。《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”具体规定的通知》第二条规定“小金库”的资金主要包括:“(一)各项生产经营收入。包括销售收入、营业收入、出租收入、出售残次品和边角废料收入、处理报废固定资产变价收入、逾期押金收入、销售不动产收入、发售股票申请表售表收入、股票发行费收入等。(二)各项服务和劳务收入。包括加工、维修、运输和代理业务收入、服务业收入、广告收入、出版发行收入、技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训收入等。(三)各项价外费用。包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、包装费、储备费、优质费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费。(四)各种集资、摊派、赞助、捐赠等收入。(五)股票、债券等投资收益。(六)各种形式的回扣和佣金。(七)各项行政事业性经费。(八)各项罚没收入。(九)各类协会、学会的会费收入等。(十)其他应列入本单位财务会计部门账内或应交存财政专户的收入。(十一)通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位财务会计部门账外的。”
      (二)、证据收集和审核
      1、证据收集:一是运用《审计原始凭证摘录》,收集能够证实“小金库”行为的账册、会计凭证、原始凭证、银行账户记录、个人储蓄存单等书证,并附相应的复印件。二是运用《审计取证记录》,收集主要事实的经过结果及关于原始记录、现金盘点记录的说明以及被审单位经办部门或经办人员的意见。三是运用《审计调查记录》,收集单位决策人对单位集体决定、负责人决定的决策过程,直接工作人员、知情人员对侵占、截留国家和单位收入,虚列支出,实施的手段、方法,款项的来源、使用去向,操作运行情况等所作的陈述,辩解、反驳意见,并附相应的会议记录等复印件。
      2、证据审核:主要包括书证审核和构成要件审核。对书证的审核,主要看其是否符合证据的相关性、重要性、可靠性、充分性的要求。反映的事实是否全面真实;对证人证词,主要看其经办过程、耳闻目睹的事件经过是否叙述得清楚完整,重点审核其真实性、与其他证据对照有无矛盾。通过证据审核做到事实清楚,证据确凿。对构成要件审核,主要全面审核证据材料,准确把握事实,看其要件是否相符。一是审核主体是否为单位、涉及的负直接责任的主管人员和直接责任人员,每个人在事项中所起的作用和应负的责任。二是审核客体,是否违反了国家财经法规,破坏了国家经济秩序。三是审核行为的主观、客观方面,看其行为结果是集体意志还是个人意志的体现,主观上是否是故意,手段上是否为弄虚作假,另立账簿核算,其最终目的是否为本单位或小团体谋利益。四是审核主要表现形式,资金的来源和使用是否具有隐蔽性;资金使用是否具有权属的转移和用途的更改。其最终目的是否为单位或小团体谋利益。
      五、审计处理处罚依据
      目前,审计机关对“小金库”可依据《中华人民共和国审计法实施细则》、国务院《关于违反财政法规处罚暂行规定》、《中华人民共和国公司法》进行处理处罚。
      (一)、《中华人民共和国审计法实施细则》进行处理的相关规定。第五十二条“对本级各部门(含直属单位)和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为,审计机关在法定的职权范围内,区别情况对违法取得的资产按照以下规定处理:(一)责令限期缴纳、上缴应当缴纳或者上缴的财政收入;(二)责令限期退还被侵占的国有资产;(三)责令限期退还违法所得;(四)责令冲转或者调整有关会计帐目;(五)采取其他纠正措施。”第五十三条“对被审计单位违反国家规定的财务收支行为,由审计机关在法定职权范围内责令改正,给予警告,通报批评,依照本条例第五十二条规定对违法取得的资产作出处理;有违法所得的,处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款。没有违法所得的,处以5万元以下的罚款。对被审计单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员,审计机关认为应当给予行政处分或者纪律处分的,向有关部门、单位提出给予行政处分或者纪律处分的建议。”
      (二)、《关于违反财政法规处罚暂行规定》进行处理的相关规定。第五条“对违反财政法规款额,无论数字大小,都应当区别情况作如下处理:(一)没收非法所得;(二)收缴应当上交的收入;(三)追还被侵占、挪用的资金;(四)冲转有关的帐目。”
      (三)、《中华人民共和国公司法》进行处理的相关规定。第二百一十一条:“公司违反本法规定在法定的会计账册以外另立会计账册的,责令改正,处以1万元以上10万元以下的罚款。构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
      六、应注意的问题
      (一)、认真熟悉财经法规和“小金库”的概念
      “小金库”是严重的违规问题,情况十分复杂,涉及面广,业务性强,关系到单位和个人的利益;其业务范围几乎包括了财经法规的绝大部份内容。正确认定和处理“小金库”,必须熟悉“小金库”的概念、熟悉财经法规。具体问题具体分析,正确掌握认定界限,把握处理尺度。
      (二)、正确区分单位“小金库”与个人贪污、共同贪污的界限
      1、主体不同:“小金库” 行为的主体是单位,贪污行为的主体是党和国家机关工作人员或者经手管理国家财物的人员。
      2、表现方式不同:一部份“小金库”行为和所有贪污行为都有所有权发生转移的共性(另一部份“小金库” 
      行为只发生资金用途的改变),“小金库”主要表现为行为人将国家和单位的财产转化为单位、小团体所有,是化“大公”为“小公”的单位行为。贪污主要表现为行为人将国家和单位的财产转化为个人所有,是化“公”为“私”的个人行为,就是共同贪污,也必然会将贪污所得分到每个人的头上,成为每个人的私产。
      (三)、正确区分单位“小金库”与合伙私分的界限
      1、主体不同:“小金库” 行为的主体是单位;合伙私分的主体是个人。
      2、“小金库” 行为的行为人主观上是故意将国家财产和单位财产转为单位和小团体所有,合伙私分行为的行为人主观上是故意个人非法占有国家财产。
      3、“小金库” 
      行为只有少数人参与决策和实施,“小金库”的资金以单位奖金或者其他名义分给单位的职工,分到钱的人并多数没参与设置“小金库”,单位领导的目的是为了改善职工的福利待遇,为小团体谋利。合伙私分行为的行为人直接参加了隐瞒、侵占、截留收入,虚列支出的活动,至少是知情者,并直接参与私分,其分配范围仅限于行为人,而不分配给单位职工,目的地是中饱私囊。
      (四)、正确区分单位“小金库”与工作人员技术性错误的界限
      一些单位因管理制度不完善,会计人员法规观念淡薄、责任心不强、技术水平低,由于技术性错误而发生另立账簿核算的行为。
      1、主体不同:“小金库” 行为的主体是单位,技术性错误行为的主体是具体经手业务事项的工作人员。
      2、“小金库” 行为主观上是故意的,性质是舞弊。技术性错误行为主观上是过失
      3、表现形式不同:两者虽然都具有另立账簿核算的共性,但“小金库” 
      行为一般作永久性掩盖,隐瞒性强,资金不具有主动归还性。技术性错误行为,不加掩盖,资金具有主动归还性。
      4、某些特定的相对独立的经济业务,原始凭证收支基本符合国家规定,长期保管于经办人手中,如开一次会的收支相抵后用余额入账;以借据或领款凭单列支。不能因未列入单位财务帐内核算,虚列支出等“小金库”的主要表现行为而简单地认定为“小金库”。

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